TCU DECIDE QUE A LEI DE LICITAÇÃO NÃO IMPÕE A INCLUSÃO DO ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR COMO ANEXO OBRIGATÓRIO DO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO
Publicou no Boletim de Jurisprudência do Tribunal de Contas da União – TCU n º 590 – 16 / 17 de junho de 2026, o ACÓRDÃO 1532/2026 – PLENÁRIO, relator Ministro Relator BENJAMIN ZYMLER, Processo TCU nº 003.652/2025-4 que trata de interessante caso envolvendo a possibilidade de revisão do Estudo Técnico Preliminar durante a fase interna da licitação para aquisição de tecnologia da informação.
A Unidade Técnica do TCU apontou fragilidades na estimativa de quantitativos, orçamentos dispersos, uso inadequado de medição, fragilidades no uso do Plano de Contratação Anual e ausência de transparência e publicidade do Estudo Técnico Preliminar.
Vejamos a Ementa e as Recomendações:
EMENTA
Licitação. Projeto básico. Planejamento. Termo de referência. Estudo técnico preliminar. Revisão. O estudo técnico preliminar (ETP), por constituir a primeira etapa do planejamento da contratação (art. 6º, inciso XX, da Lei 14.133/2021), deve ser concluído e aprovado antes da elaboração do termo de referência ou do projeto básico, os quais pressupõem a definição prévia da viabilidade da contratação, admitindo-se a revisão do ETP durante a fase interna da licitação em razão do amadurecimento da solução, dos resultados das pesquisas de mercado ou de ajustes na modelagem contratual, hipótese em que as alterações devem ser refletidas nos demais artefatos de planejamento.
Recomendações
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, por unanimidade, ante as razões expostas pelo relator, em:
9.1. recomendar, com fundamento no art. 11 da Resolução TCU 315/2020:
9.1.1. à Secretaria de Governo Digital do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (SGD/MGI) para que oriente os órgãos e as entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação (Sisp) para que, na elaboração de seus Planos Diretores de Tecnologia da Informação e Comunicação (PDTIC), evitem a utilização de termos amplos ou “guarda-chuvas” na definição de seu inventário de necessidades, esclarecendo que o cumprimento do Decreto 12.198/2024, art. 6º, inciso II e da Portaria SGD 778/2019, art. 6º, inciso III, requer a demonstração de vínculo material das necessidades com problemas de negócio diagnosticados;
9.1.2. à Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (Seges/MGI), em interação com o Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas (CGRNCP), em observância aos princípios do planejamento e da transparência estabelecidos no caput do art. 5º da Lei 14.133/2021, que avalie alternativas para:
9.1.2.1. aperfeiçoar o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), de forma a viabilizar a disponibilização de todas as informações do Documento de Formalização da Demanda (art. 12, inciso VII, da Lei 14.133/2021), incluindo a justificativa da necessidade da contratação, a descrição sucinta do objeto (expectativa de solução) e as datas de criação e aprovação, sempre que não houver classificação de sigilo pela organização, ressaltando que tais alternativas devem, se possível, contemplar a estrutura de integração ao PNCP dos sistemas próprios relacionados à operacionalização do Plano de Contratações Anual (PCA), incluindo não apenas o Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC), mas também outros utilizados pelos demais Poderes e entes federados;
9.1.2.2. adequar o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC) e seus normativos, de modo a possibilitar a inclusão dos valores de manutenção dos contratos continuados e a discriminação dos valores a serem desembolsados especificamente no exercício de referência, no Plano de Contratações Anual; e
9.1.2.3. permitir que o acesso ao sistema PGC em modo leitura seja estendido a todos os usuários e, inclusive, disponibilizado para consulta pública externa ao Poder Executivo Federal, com possibilidade de visualização das informações relativas a todas as organizações públicas usuárias, para os registros não sigilosos;
9.1.2.4. realizar parametrização técnica apta a viabilizar, no âmbito da integração com o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), que o sistema Compras.gov.br permita a inserção específica dos documentos referidos no § 3º do art. 54 da Lei 14.133/2021 em momento posterior à homologação da licitação;
9.2. dar ciência ao Conselho Nacional de Justiça e ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos de que:
9.2.1. a Lei 14.133/2021 não impõe a inclusão do estudo técnico preliminar como anexo obrigatório do instrumento convocatório, tampouco estabelece sua divulgação em sítio eletrônico de amplo acesso como requisito prévio à publicação do edital de licitação, sem prejuízo da possibilidade de a Administração, no exercício de sua discricionariedade e observados eventuais critérios de sigilo legalmente admitidos, promover sua disponibilização por razões de transparência e governança;
9.2.2. o art. 28 da Resolução CNJ 468/2022 e o art. 34 da Instrução Normativa SGD/ME 94/2022 devem ser interpretados em conformidade com o art. 54, § 3º, da Lei 14.133/2021, de modo que a disponibilização do estudo técnico preliminar em sítio eletrônico de amplo acesso não se confunda com sua obrigatória integração ao edital como anexo do instrumento convocatório;
9.2.3. à luz do art. 6º, inciso XX, da Lei 14.133/2021, o estudo técnico preliminar constitui a primeira etapa do planejamento da contratação e serve de base à elaboração do termo de referência ou projeto básico, os quais pressupõem conclusão prévia quanto à viabilidade da contratação;
9.2.4. a elaboração do termo de referência ou projeto básico antes da conclusão e aprovação do estudo técnico preliminar pode comprometer a racionalidade do planejamento da contratação, na medida em que tais artefatos destinam-se ao detalhamento técnico de solução previamente reputada viável;
9.2.5. o estudo técnico preliminar, por possuir natureza preparatória e dinâmica, admite revisões ao longo da fase interna da contratação, em razão do amadurecimento da solução, dos resultados das pesquisas de mercado ou de ajustes na modelagem contratual, hipótese em que eventuais alterações devem refletir nos demais artefatos de planejamento;
9.3. recomendar ao Conselho Nacional de Justiça e ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos que avaliem a conveniência e a oportunidade de prever, como boa prática de governança, a realização de validações progressivas da fase preparatória da contratação, com manifestação da autoridade competente ao término do documento de formalização da demanda, do estudo técnico preliminar e do termo de referência ou projeto básico, especialmente em contratações complexas ou de elevado risco, de modo a conferir maior racionalidade ao planejamento da contratação;
9.4. indeferir, com fulcro no art. 146, § 2º, do Regimento Interno do TCU, o pedido formulado pela sociedade empresária (XXX) para que seja considerada como parte interessada;
9.5. com fundamento no art. 8º, § 3º, inciso III, da Resolução TCU 294/2018, c/c o art. 34 da Lei 13.303/2016 e o art. 24 da Lei 14.133/2021, classificar como sigilosas as peças 63 e 67 destes autos;
9.6. autorizar o monitoramento das recomendações contidas no subitem 9.1 e 9.3 desta deliberação;
9.7. dar ciência desta deliberação aos seguintes órgãos: Secretaria de Governo Digital e Secretaria de Gestão e Inovação, ambas do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos; Ministério da Saúde; Ministério das Comunicações; Ministério da Agricultura e Pecuária; Polícia Federal; Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira; Universidade Federal Fluminense; Supremo Tribunal Federal; Superior Tribunal de Justiça; Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região; Tribunal Regional do Trabalho da 12ª Região; e Justiça Federal em Pernambuco; e
9.8. arquivar os presentes autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.
