PREGÃO PRESENCIAL VS. PREGÃO ELETRÔNICO: EXISTE FORMA HÍBRIDA?
Publicou no Diário Oficial da União o Acórdão nº 2514/2026, relator Ministro Jorge Oliveira, do Tribunal de Contas da União-TCU (016.094/2026-3), que tratou, dentre outros temas, do art. 17, § 2º da Lei nº 14.133/2021 e de uma suposta violação das regras licitatórias em vigor.
Vejamos os dispositivos legais pertinentes da Lei nº 14.133/2021:
Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência:
II – de divulgação do edital de licitação;
III – de apresentação de propostas e lances, quando for o caso;
§ 2º As licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, admitida a utilização da forma presencial, desde que motivada, devendo a sessão pública ser registrada em ata e gravada em áudio e vídeo.
§ 4º Nos procedimentos realizados por meio eletrônico, a Administração poderá determinar, como condição de validade e eficácia, que os licitantes pratiquem seus atos em formato eletrônico.
§ 5º Na hipótese excepcional de licitação sob a forma presencial a que refere o § 2º deste artigo, a sessão pública de apresentação de propostas deverá ser gravada em áudio e vídeo, e a gravação será juntada aos autos do processo licitatório depois de seu encerramento.
O caso é muito interessante, visto que parte da licitação teria seguido procedimento eletrônico, e parte a forma presencial. A lei veda este “mix” de forma presencial e hibrida de procedimentos podendo o Pregoeiro suportar eventuais sanções aplicadas pela Corte de Contas.
A instrução do TCU apontou ausência de sistema oficial para a sessão virtual, tendo sido indicado apenas o Microsoft Teams para acompanhamento, sem garantias de autenticação, registro de lances ou trilha de auditoria, em desacordo com o art. 17, §§ 2º e 5º, da Lei 14.133/2021, com o Decreto 11.461/2023 e com os princípios da publicidade, da transparência e da isonomia (art. 5º da Lei 14.133/2021).
Em adendo, a instrução deixou assentado que:
a) o Microsoft Teams teria sido utilizado apenas como ferramenta acessória para transmissão e participação remota na sessão, e não como sistema eletrônico de recebimento, processamento ou julgamento das propostas e lances;
b) as propostas iniciais foram apresentadas em envelopes lacrados e a sessão permaneceu sob responsabilidade da Comissão de Contratação, com identificação dos participantes, verificação dos poderes de representação, registro dos lances, gravação da sessão, elaboração de ata e preservação dos documentos;
c) o art. 17, §§ 2º e 5º, da Lei 14.133/2021 admitiria a realização de sessão presencial motivada, desde que assegurados o registro em ata e a gravação em áudio e vídeo;
d) a autenticidade e a rastreabilidade do procedimento teriam sido asseguradas por controles como credenciamento dos representantes, abertura pública das propostas, identificação da autoria, data e horário dos lances, acompanhamento simultâneo da disputa, gravação integral, ata circunstanciada e preservação dos registros; e
e) a disponibilização da gravação da sessão no sítio eletrônico e a possibilidade de acompanhamento remoto por interessados teriam assegurado a publicidade e permitido a posterior reconstrução e fiscalização dos atos.
Na resposta do órgão público ao TCU foi esclarecido, inicialmente, que o Microsoft Teams não foi utilizado como sistema eletrônico autônomo destinado ao recebimento, processamento, ordenação ou julgamento das propostas e dos lances.
Segundo o órgão licitante, a plataforma funcionou apenas como ferramenta acessória de transmissão e participação remota. As propostas iniciais foram apresentadas mediante envelopes lacrados entregues à Comissão de Contratação, enquanto a sessão pública foi conduzida pela própria Comissão, com identificação dos participantes, verificação dos poderes de representação, registro dos lances, gravação em áudio e vídeo, elaboração de ata circunstanciada e preservação dos documentos correspondentes.
Para o órgão, a irregularidade não deve ser caracterizada simplesmente pelo fato de ter sido utilizado o Microsoft Teams. A ferramenta, segundo a própria resposta, não substituiu um sistema de licitação eletrônica, mas foi empregada para transmissão e comunicação remota durante procedimento cuja estrutura permaneceu essencialmente baseada em envelopes físicos e atos conduzidos diretamente pela Comissão de Contratação.
Na verdade, a questão juridicamente relevante desloca-se, assim, da adequação técnica do Microsoft Teams para a opção do órgão por não realizar o procedimento integralmente sob a forma eletrônica, apesar da preferência expressamente estabelecida pelo art. 17, § 2º, da Lei 14.133/2021.
A participação por meio virtual, portanto, não transforma o procedimento em licitação eletrônica no sentido empregado pelo art. 17, § 2º, da Lei 14.133/2021; trata-se, na realidade, de procedimento presencial ou híbrido cuja sessão pôde ser acompanhada e, em determinadas condições, acessada remotamente.
Aliás, cabe relembrar, por certo, que a transmissão por videoconferência e a possibilidade de manifestação remota podem ampliar a publicidade e facilitar a participação dos interessados, mas não se confundem com a adoção da forma eletrônica de licitação.
Nesta última, os atos competitivos são processados por meio de sistema eletrônico estruturado para identificar os participantes, registrar propostas e lances, ordenar as ofertas, preservar registros temporais e assegurar rastreabilidade própria do procedimento.
No caso examinado pelo Corte Federal de contas, segundo esclareceu o órgão licitante, essas funções não eram desempenhadas pelo Microsoft Teams, permanecendo sob responsabilidade direta da Comissão de Contratação, de forma presencial.
Pois bem. O art. 17, § 2º, da Lei 14.133/2021 estabelece que as licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, admitindo expressamente a forma presencial, mas condicionando essa opção à existência de motivação.
Ademais, o § 5º do mesmo artigo complementa essa disciplina ao estabelecer que, na hipótese excepcional de licitação presencial prevista no § 2º, a sessão pública de apresentação das propostas deve ser gravada em áudio e vídeo, com posterior juntada da gravação aos autos do processo licitatório.
Portanto, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos instituiu uma regra de preferência pela forma eletrônica e atribuiu à Administração um ônus específico de motivação quando optar pelo modelo presencial.
Ora, embora reconheça expressamente que o art. 17, § 2º, admite a forma presencial desde que motivada, o órgão público em questão não apresentou, em seguida, a motivação concreta que teria fundamentado essa opção. Sua argumentação concentra-se em demonstrar que a sessão presencial/híbrida dispunha de mecanismos de controle, publicidade e rastreabilidade e que o Microsoft Teams era apenas instrumento acessório.
À vista do acima dito, o Voto do Ministro Relator acolheu parcialmente a representação determinado ciência ao órgão de que a realização de licitação sob a forma presencial ou híbrida sem motivação concreta e prévia que justifique a não adoção da forma eletrônica, afronta o art. 17, § 2º, da Lei 14.133/2021 e pode comprometer os princípios da competitividade, da impessoalidade, da igualdade, da eficiência, da transparência e da publicidade, conforme entendimento firmado no Acórdão 2118/2024-TCU-Plenário, devendo a irregularidade ser evitada em futuros certames.
